旅游功能区规划——衡山旅游永续发展之路

成都杨振之来也旅游发展股份有限公司  杨振之

      北京杨振之来也旅游规划咨询有限公司  蔡克信 韦向明

   长期以来，以发展经济为导向的旅游开发在促进地方经济增长的同时，也带来了众多问题。旅游景区内的生态破坏严重，环境遭到污染，富有特色的地方文化、民族文化在现代化与商业化中不断遭到侵蚀与同化，旅游景区出现过度商业化、城镇化，旅游吸引力正逐渐衰退。旅游开发中环境保护问题已经成为全国性的普遍问题。如何在发展旅游经济的同时，实现资源与环境的有效保护和利用，实现社会文化、经济、环境的协调发展，如何确定和限制开发强度和产业集聚发展的空间形态，成为我国目前旅游开发中应致力于解决的重大课题。

   一、摸索与尝试

   对于如何协调发展经济、文化、环境三者之间的关系，我国学者自20世纪80年代末即有学者开始关注，并做了大量的理论研究。然而，长期以来，旅游开发中的环境影响与资源保护更多是停留在理论研究层面，在旅游规划与景区建设实践中，仍显相对滞后。

   目前，被政府与景区管理者普遍采用的措施主要有两条。一是提高景区门票价格，借以提高入园门槛，减少游客接待量；二是对景区实行轮休。然而，这两种方法都不能有效的达到环境保护的目标。门票价格提高的同时，居民收入水平也是处于相应的增长中。且很多景区借环境与文化遗产保护的幌子提高门票，却并未在保护上支出相应的资金。而轮休仅能部分缓解景区压力，并不能从根本上解决环境问题。且在旅游旺季时，尤其是黄金周期间，超负荷游客的进入对于景区环境与资源造成的破坏是不可逆的，更不是封闭轮休即可得到补偿的。

   旅游开发中的环境影响与资源破坏除了管理上的不足外，更重要的是旅游规划中对环境影响与开发潜力评估的缺失。因此，在旅游规划之初，如果明确景区的保护区域与内容，控制和引导经济发展的方式与规模，明确景区的空间管理与土地利用方式，则可以从源头上根治生态环境问题。

   事实上，经济发展与生态环境承载量的矛盾不仅是在旅游业内，在第一二产业中同样存在类似问题。如何实现经济集约发展与生态环境保护是我国社会经济转型时期的重要任务，目前中央政府部门已经组织编制《全国主体功能区规划》。根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，明确各级各类主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策等，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。《全国主体功能区规划》的编制具有划时代意义，一定程度上将终结GDP崇拜，经济发展将更加注重生态环境保护与生活质量的提高。

   在此背景与理念下，笔者提出旅游功能区规划这一概念。

   二、突破与创新

   旅游功能区规划是在《全国主体功能区规划》框架下，建立适宜旅游开发区域的科学评价体系，按照旅游业在该区域未来发展中承担的主要功能和核心作用，构筑围绕旅游开发这一核心功能的区域可持续发展基础，为区域打造核心竞争力、明确并指导区域发展的空间布局、城镇、城乡空间形态和空间管理方案。

   旅游功能区规划是在国家主体功能区划分的前提下，在各个主体功能区内部，划定旅游功能区，以旅游功能区规划统筹区域内的城乡规划、土地利用规划，并配套相关政策保证旅游功能区定位的实现。

   事实上，在此之前，笔者已经在旅游规划中进行了诸多尝试，2009年主持完成的《南岳衡山旅游发展总体规划》即采用了旅游功能区规划的理念。该规划在充分考虑促进衡山经济发展同时，更加注重生态环境与文化遗产的保护，得到了评审专家与政府的高度认可。而目前我公司承担编制的成都市龙门山生态旅游综合功能区大邑县与彭州市起步区规划、龙泉山生态旅游综合功能区双流县分区规划，也是一种突破了传统旅游规划理念的旅游功能区规划，以旅游业来引导区域经济发展和城乡形态的转型升级。

   三、旅游功能区规划的应用——南岳衡山旅游发展总体规划

   南岳衡山旅游资源丰富，不仅拥有优美的生态环境且有大量的历史文化遗迹，在国内外享有很高的知名度。课题组在承担编制其规划时，深感责任重大。该规划不仅需解决衡山当前发展的瓶颈，促进经济的转型升级，还需更好的保护生态环境与文化遗产。因此，课题组在编制规划时，首先对南岳衡山的旅游发展现状与景区内环境承载力进行详细分析。最终根据其环境承载力与经济发展现状对南岳衡山的产业布局及产业结构进行了全面的调整，将规划区域划分为旅游发展重点区、旅游发展控制区和旅游限制性发展区。

   旅游发展重点区主要功能是集聚经济和人口，开展商业活动，可以进行经济活动的高密度开发，是未来产业发展的集聚区；旅游发展控制区主要在现有开发密度下，加强生态保护，水土保持，提升景观质量，禁止建设大型旅游项目；旅游限制性发展区主要是保护生态环境，并在生态和资源环境可承受的范围内发展少许特色产业。

   （1）旅游发展重点区。主要为南岳古镇及其山前地带区域。

   从旅游功能布局来看，此区域是山与城的主要结合部且环境优美，是整个南岳区旅游服务最集中的地方，具有巨大的发展空间。且依托现有的南岳古镇为产业载体，可以更好的利用城镇现有的基础设施与配套设施。规划将该区做为旅游发展重点区，并将其功能定位为以“禅意”为中心的休闲度假城镇。完善该区域旅游服务配套设施，增加公共活动空间，提升旅游形象与场景价值，扩大旅游产业生产空间。

   （2）旅游发展控制区。主要包括以华严湖、芙蓉峰、皇帝岩、祝融峰等景点在内所形成的区域。

   该区是目前南岳区主要吸引物与旅游者活动集中分布区，维护良好森林景观和完善配套服务是该区域的重点，因此将此范围确定为旅游发展控制区。保持区内的多元化旅游生产过程，并更新丰富区内的旅游吸引物，提高区内的生态景观质量，完善区内的服务体系，提升区内经营组织的服务质量。加强区内森林树木的种植，维持南岳独特而良好的森林景观。

   （3）旅游限制性发展区。以磨镜台、藏经殿、方广寺、卧虎潭、广济寺、水帘洞等景区以及广大的乡村地区构成了旅游限制性发展区。

   该区内部分区域生态条件优越，而部分区域生态环境已遭到了严重破坏，生态环境较为脆弱，旅游发展受到了很大的限制。因此对历史资源和生态环境的保护，工业化和城镇化的弱化是旅游限制性发展区的重点内容。规划对该区域以点状开发为基础，强调生态培育、资源保护与环境保护。以水资源和土地资源的充分利用为目的，通过合理的规划实现资源利用与景观丰富，限制旅游开发的体量与规模。

   通过规划对衡山的未来产业发展方向与发展空间进行引导，以山城一体化发展战略，将广大的山前区域与南岳古镇纳入衡山旅游业发展之中，并将其打造为未来衡山休闲度假产业集聚区，增加旅游产品供给，扩大产业生产空间。而旅游景区内部则更加注重生态环境的保护与游客观光游览质量的提升。于是，通过旅游功能区的划分，明确了风景区的空间管理与土地利用方式，明确了产业发展的空间聚集形态与生态环境保护的关系。这是未来我国景区规划与管理的必由之路，是地方经济与景区可持续发展的根本保障。